"Europa – quo vadis? Die Rolle des ESM"

Klaus Regling, Geschäftsführender Direktor des ESM
„Europa – quo vadis? Die Rolle des ESM“
Podiumsdiskussion Wirtschaftsbeirat Bayern gemeinsam mit der Vertretung der Europäischen Kommission in München
München, 23. Juli 2018

 
Sehr geehrte Frau Wolf,
sehr geehrter Herr Menze,
sehr geehrter Prof. Zeitler,
meine Damen und Herren,

zunächst einen herzlichen Dank an den Wirtschaftsbeirat Bayern sowie an die Vertretung der Europäischen Kommission in München für die Einladung. Ich freue mich über die Möglichkeit, in diesem Rahmen über die Vertiefung der Währungsunion und insbesondere die Zukunft des ESM sprechen zu können.

Ich werde erläutern, wo wir – meiner Meinung nach – derzeit im Euroraum stehen, wie wir die zurückliegende Krise überwunden haben und wie wir die Währungsunion noch krisenfester machen können. Dabei werde ich auch auf Themen eingehen, die in Deutschland besonders kontrovers diskutiert werden:

• Griechenland,
• die Vollendung der Bankenunion, einschließlich einer Europäischen Einlagensicherung,
• den Nutzen von Fiskalkapazitäten,
• und die zukünftige Rolle des ESM.

Wie wir die zurückliegende Krise überwunden haben

Der Euroraum hat seit 2016 ein starkes Wachstum. Die Haushaltsdefizite haben sich verringert. Und der Schuldenstand sinkt. Ganz anders zum Beispiel als in den USA oder Japan. Das ist eine bemerkenswerte Leistung. Denn noch vor kurzem hat sich der Euroraum in seiner bislang schwersten Krise befunden. Europa hatte nicht nur eine, sondern zwei Krisen zu meistern. Als erstes mussten wir die Auswirkungen der globalen Finanzkrise 2008 überwinden. Anschließend ging es darum, die Eurokrise zu bewältigen.

Als Antwort auf die größte Wirtschaftskrise seit 80 Jahren wurde ein umfassendes Maßnahmenpaket entwickelt, das aus fünf wichtigen Elementen bestand:

Erstens haben die Krisenländer tiefgreifende Reformen umgesetzt, ihre öffentlichen Haushalte konsolidiert und ihre Wettbewerbsfähigkeit verbessert. Der Auslöser der Krise war eine falsche Wirtschaftspolitik in diesen Ländern. Die Löhne und Gehälter stiegen deutlich schneller als die Produktivität. Das führte zu einem Verlust an Wettbewerbsfähigkeit und gewaltigen Leistungsbilanzdefiziten. Haushaltsdefizite waren ebenfalls zu groß. Und am Ende verloren diese Länder den Zugang zum Kapitalmarkt. Das bedeutete, dass Investoren nicht mehr bereit waren, diesen Ländern neue Kredite zu gewähren.

Zweitens wurde die wirtschafts- und haushaltspolitische Koordinierung und Überwachung auf europäischer Ebene verbessert und breiter angelegt. Denn die Überwachung basierte ursprünglich primär auf fiskalischen Regeln. Das war nicht falsch, aber zu eng. Die Europäische Kommission hat nun auch das Mandat, andere makroökonomische Ungleichgewichte zu identifizieren und deren Entwicklung zu überwachen. Maßnahmen zur Vermeidung und Korrektur – beispielsweise von hohen Leistungsbilanzdefiziten oder übermäßig wachsenden Krediten – sind jetzt durch das makroökonomische Ungleichgewichtsverfahren möglich.

Drittens stabilisierte die Europäische Zentralbank (EZB) den Euro mit ihrer unkonventionellen Geldpolitik. Es gibt jetzt – gerade in Deutschland – eine kontroverse Diskussion über die Geldpolitik. Nach meiner Überzeugung, sollte es aber keine Zweifel geben, dass die unkonventionelle Geldpolitik – mit der die EZB lediglich Maßnahmen der anderen großen Notenbanken kopiert hat – mitentscheidend war, um aus der Krise zu kommen.

Viertens wurde Europas Bankenunion mit dem Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM) und dem Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRB) geschaffen: der Einheitliche Aufsichtsmechanismus überwacht systemrelevante Banken, und der Einheitliche Abwicklungsmechanismus wickelt im Notfall Banken ab und beendet das operative Geschäft.

Und als fünftes Element wurden die Euro-Rettungsschirme gegründet: im Jahre 2010 die temporäre Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) und zwei Jahre später der permanente Rettungsschirm, der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM).


Der permanente Rettungsschirm: Europäischer Stabilitätsmechanismus (ESM)

Vor der Gründung der Rettungsschirme gab es keinen „Kreditgeber der letzten Instanz“ für Euro-Länder. Denn die EZB ist natürlich der Kreditgeber der letzten Instanz für die Banken im Euroraum, aber nicht für die Regierungen. Das wäre „monetäre Staatsfinanzierung“ und ist zu Recht verboten. Deshalb haben die beiden Rettungsschirme eine institutionelle Lücke in der Architektur der Währungsunion geschlossen.

Der ESM leistete einen wesentlichen Beitrag zur Überwindung der Krise und zur wirtschaftlichen Erholung in den Krisenländern. Natürlich hat der ESM die Krise nicht alleine gelöst. Aber ohne die Gründung der beiden Rettungsschirme wären mit großer Wahrscheinlichkeit mehrere Länder gezwungen gewesen, den Euroraum zu verlassen. Europa würde heute anders aussehen!

Wenn der ESM Kredite vergibt, folgt er dem bewährten Prinzip des Internationalen Währungsfonds (IWF): Darlehen werden nur dann ausgezahlt, wenn das Empfängerland die Reformen umsetzt, zu denen es sich im Rahmen seines ESM-Programms verpflichtet hat. Dazu gehören eigentlich immer Haushaltskonsolidierung, Strukturreformen und die Reparatur des Bankensektors. Diese Reformen sind natürlich schmerzhaft für die Bevölkerung und politisch schwierig für die Regierung. Sie sind jedoch notwendig, um zum Beispiel die verlorengegangene Wettbewerbsfähigkeit in der Währungsunion wiederzugewinnen und das Vertrauen der Investoren wiederherzustellen.

Das Geld für die Darlehen bekommen die Rettungsfonds, indem sie regelmäßig Anleihen begeben. Die Krisenstaaten verpflichten sich ihre Darlehen in vollem Umfang mit Zinsen zurückzuzahlen. Anders als manchmal behauptet wird, gibt es bei den ESM-Programmen also keinen Transfer von Steuergeldern. Allerdings werden Risiken übernommen.

Mit einem gezeichneten Kapital von €700 Milliarden und rund €80 Milliarden eingezahltem Kapital hat der ESM das höchste eingezahlte Kapital aller internationaler Finanzinstitutionen. Das Kapital des ESM dient als Sicherheit für Investoren. Diese Sicherheit ist der Grund, weshalb der ESM ein hervorragendes Rating hat und am Markt nur sehr niedrige Zinsen zahlen muss. Die günstigen Bedingungen geben wir an unsere Kreditnehmer weiter. Dadurch haben wir die Möglichkeit, Kredite mit rund 1% Zinsen zu vergeben. Während Länder in wirtschaftlichen Schieflagen teilweise bis zu 7% oder 8% am Markt zahlen müssten. Deshalb sparen diese Länder viel Geld.

Im Falle Griechenlands schätzen wir, dass die ESM-Kredite zu jährlichen Haushaltseinsparungen von fast €12 Milliarden führen. Dies sind 6.7% der griechischen Wirtschafsleistung im Jahr 2017. Und dies, ohne dass dem europäischen Steuerzahler Kosten entstehen. Die Einsparungen sind ein Ausdruck von Solidarität, den die Euroländer untereinander leisten.

Seit 2011 haben die EFSF und der ESM zusammen Kredite an fünf Länder vergeben: Griechenland, Irland, Portugal, Spanien und Zypern. Beide Rettungsschirme haben in diesem Zeitraum Darlehen von rund €280 Milliarden ausgezahlt.

Vier der fünf Programmländer sind heute wirtschaftliche Erfolgsgeschichten. Sie gehören zu den dynamischsten Volkswirtschaften in der EU, mit hohem Wachstum, und rasch sinkender Arbeitslosigkeit. Und diese Länder können sich heute wieder problemlos am Markt refinanzieren.


Letztes ESM-Programmland: Griechenland

Griechenland ist das einzig verbliebene ESM-Programmland. Es gibt drei Gründe, warum es bei Griechenland so lange gedauert hat: Erstens waren die Probleme in Griechenland zu Beginn der Krise viel tiefgreifender als in den anderen Programmländern. Zweitens hat das Land eine schwächere öffentliche Verwaltung als die anderen Eurostaaten. Und drittens wurden leider sehr wichtige Reformen im ersten Halbjahr 2015 rückgängig gemacht. Es wurde der Versuch unternommen, das vereinbarte Reformprogramm zu stoppen. Als Ergebnis fiel die griechische Wirtschaft in eine Rezession zurück. Die griechische Notenbank schätzt, dass dies Griechenland rund €86 Milliarden gekostet hat.

Inzwischen hat Griechenland beeindruckende Erfolge vorzuweisen. Löhne und Gehälter wurden um 20-30% gekürzt. Das war nötig, weil sie vorher viel schneller gewachsen waren als die Produktivität. Dadurch hatte das Land seine Wettbewerbsfähigkeit verloren. Seit 2016 schreibt das Land, dessen Defizit noch 2009 bei 15% der Wirtschaftsleistung lag, beständig eine „schwarze Null“. In Bezug auf die schwarze Null hat Griechenland mit Deutschland also etwas gemeinsam.

Griechenlands laufendes ESM-Programm endet am 20 August 2018. Wenn alle nationalen Abstimmungsprozesse abgeschlossen sind, kann der ESM eine letzte Darlehensauszahlung in Höhe von €15 Milliarden vornehmen. Im August wird Griechenland dann das Programm mit einem Liquiditätspuffer von gut €24 Milliarden verlassen. Dieser Liquiditätspuffer reicht aus, den Finanzbedarf Griechenlands für 22 Monate nach dem Programmende abzudecken.

Zudem wurden in der letzten Eurogruppe zusätzliche Maßnahmen zur Schuldenerleichterung beschlossen. Dies hatten die Finanzminister bereits im Mai 2016 und im Juni 2017 in Aussicht gestellt, falls das Programm erfolgreich abgeschlossen wird. Diese Maßnahmen haben auch keine Auswirkungen auf den Bundeshaushalt. Einen Schuldenschnitt gibt es nicht.

Sie mögen sich die Frage stellen, ob Griechenland das geliehene Geld jemals zurückzahlen kann? Meine Antwortet darauf lautet „ja". Krisengeschwächte Volkswirtschaften können Rettungsdarlehen komplett zurückzahlen, wenn die Rückzahlungsverpflichtungen zeitlich gestreckt werden und im Verhältnis zur Wirtschaftsleistung eine Schwelle von 15% bis 20% nicht überschreiten.

Ein Beispiel für zeitlich gestreckte Rückzahlungspflichten von Schulden ist übrigens Deutschland. Erst 57 Jahre später – in 2010 – wurde die letzte Rate gemäß dem Londoner Schuldenabkommen von 1953 zurückgezahlt.

Ziel aller Anpassungsprogramme und Reformen in Griechenland während der letzten acht Jahre war, eine neue Grundlage für ein gesundes und nachhaltiges Wachstum zu schaffen. Dies liegt im Interesse der griechischen Bevölkerung, aber auch im Interesse des Euroraums und des ESM. Der ESM ist bei weitem der größte Gläubiger Griechenlands. Die beiden Rettungsschirme haben Griechenland bislang rund €189 Milliarden an Rettungsdarlehen gewährt. Das sind rund 100% des griechischen Bruttoinlandsprodukts und über die Hälfte der öffentlichen Schulden.

In der Zukunft ist es wichtig, dass Griechenland auf Reformkurs bleibt. Sollten Reformen widerrufen werden, könnten einige der zusätzlich gewährten Schuldenerleichterungen gestrichen werden. Athen bleibt bis zur vollständigen Rückzahlung aller Kredite unter Aufsicht des ESM.

Griechenland ist sich bewusst, dass es in Zukunft – wie auch die anderen ehemaligen Programmländer – wieder der permanenten Beobachtung und Bewertung der Märkte und Investoren unterliegt. Und für die Märkte ist es wichtig, dass die Wirtschaftspolitik auch nach dem Programmende auf Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit ausgerichtet bleibt.


Die Währungsunion noch krisenfester und robuster machen

Lassen Sie mich nach Griechenland zum Euroraum zurückkommen. Wie Sie wissen, werden derzeit Pläne, wie man die Währungsunion noch krisenfester und robuster machen kann, diskutiert. Die Staats- und Regierungschefs haben auf ihren Gipfeln letzten Dezember und im Juni zwei Themen vorangebracht: die Vollendung der Bankenunion und die Weiterentwicklung des ESM.

In Bezug auf die Bankenunion bedeutete dies einerseits die Schaffung einer finanziellen Letztabsicherung (backstop) für den Einheitlichen Abwicklungsfond (SRF), um auch für sehr große Krisen ausreichend Geld zu haben. Und andererseits impliziert dies eine einheitliche Einlagensicherung (EDIS). EDIS ist der letzte Baustein, um die Bankenunion zu vervollständigen.

Mir ist bewusst, dass das Thema einheitliche Einlagensicherung in Deutschland sehr umstritten ist. Deshalb möchte ich bei diesem Thema kurz verweilen und Ihnen darlegen, warum meiner Meinung nach die Europäische Einlagensicherung auch im deutschen Interesse liegt.

Eine einheitliche Einlagensicherung würde helfen, die Fragmentierung der Finanzmärkte in Europa zu überwinden und einen einheitlichen europäischen Finanzmarkt schaffen. Eine klare Voraussetzung für die Einführung von EDIS ist jedoch die Risiko-Reduzierung. Einige Banken haben immer noch ein zu hohes Niveau an notleidenden Krediten. Es gab zwar bisher bemerkenswerte Fortschritte beim Abbau solcher Kredite – im letzten Jahr sanken sie um mehr als 15% im Euroraum– doch der Trend muss weiter geführt werden. Ebenso sollte der hohe Anteil von heimischen Staatsanleihen in den Bankenbilanzen einiger Länder verringert werden.

Ein gutes Beispiel für den Nutzen von EDIS ist, dass die Darlehensvolumen vergangener ESM-Rettungsprogramme mit einer solchen Einlagensicherung deutlich niedriger ausgefallen wären. Denn ein großer Anteil der ESM-Programme musste zur Rekapitalisierung von Banken in den jeweiligen Programmländern genutzt werden. Verunsicherte Sparer hoben in der Krise ihre Ersparnisse ab.

Mit einer glaubwürdigen europäischen Einlagensicherung wären die Ängste der Sparer, dass sie ihre Euroeinlagen in einer neuen nationalen Währung ausgezahlt bekommen könnten, hinfällig. Und das Risiko von landesweiten bank runs wäre praktisch eliminiert. Einleger wüssten, dass nicht nur ihre Regierung, sondern das gesamte europäische Bankensystem ihre Ersparnisse schützt. Mit anderen Worten, eine glaubwürdige Einlagensicherung ist die beste Garantie dafür, dass sie nicht genutzt wird.

Ein weiterer Vorteil wäre, dass EDIS die Fragmentierung des europäischen Finanz- und Kapitalmarktes abbauen würde. Damit könnten auch die TARGET-Salden wieder sinken. Außerdem würde ein besser integrierter Finanzmarkt den monetären Transmissionsmechanismus verbessern und zu einer effektiveren Geldpolitik im Euroraum führen. Dies könnte es der EZB wahrscheinlich erlauben, ein höheres Zinsniveau anzusteuern. Ich denke, all dies wäre auch im deutschen Interesse.


Die zukünftige Rolle des ESM

Lassen Sie mich zur Zukunft des ESM kommen. Um die Währungsunion widerstandsfähiger zu machen, haben sich die Staats- und Regierungschefs auch darauf geeinigt, ein breiteres Mandat für den ESM zu entwickeln. In Zukunft könnte der ESM folgende zusätzliche Aufgaben übernehmen:

Erstens soll der ESM die Letztabsicherung bei Bankenabwicklungen in der Bankenunion übernehmen. Der ESM könnte dem europäischen Bankenabwicklungsfonds eine Kreditlinie in derselben Größenordnung wie die Eigenmittel des SRF zur Verfügung stellen. Wenn diese Kreditlinie jemals genutzt werden sollte, würde der SRF dieses Geld über Beiträge von europäischen Banken zurückzahlen. Spätestens 2024 soll die Letztabsicherung voll einsatzfähig sein. Diese Frist kann verkürzt werden, sofern eine ausreichende Risikoreduzierung im Bankensektor erreicht wird.

Zweitens soll der ESM eine stärkere Rolle bei künftigen Krisenprogrammen bekommen. Der ESM könnte die Programme in enger Zusammenarbeit mit der Kommission und unter Beteiligung der EZB konzipieren, aushandeln und überwachen. Dabei wird das Augenmerk darauf gerichtet, dass es nicht zu einer Überlappung von Aufgaben zwischen dem ESM und der Kommission kommt. Die im EU-Vertrag festgelegten Zuständigkeiten der Kommission müssen respektiert werden.

Drittens wird die Eurogruppe den „Instrumentenkasten“ des ESM überprüfen. Der ESM verfügt über verschiedene finanzielle Instrumente, um Euro-Staaten in der Krise zu helfen. Bisher wurden jedoch nur zwei der sechs Instrumente genutzt: Langfristige Darlehen mit umfassender Konditionalität im Rahmen eines ESM-Programms, wie in Griechenland, Irland, Portugal und Zypern. Und ein Darlehen an die spanische Regierung zur Rekapitalisierung des Bankensektors.

Die Überprüfung der ESM-Instrumente schließt die vorbeugenden Instrumente (precautionary tools) mit ein, die auch der IWF in seinem Arsenal hat. Es wird aber auch diskutiert, existierende Instrumente des ESM einzustellen, wie das Instrument der direkten Bankrekapitalisierung. Dagegen könnte es sinnvoll sein, kurzfristigere ESM-Kredite zu schaffen, mit dem Ziel der makroökonomischen Stabilisierung, insbesondere bei asymmetrischen Schocks. Es geht darum, bei kleineren Krisen zu helfen, damit aus kleineren Krisen keine großen Krisen werden. Dieses Thema ist besonders kontrovers, gerade in Deutschland. Es gibt dazu auch noch keinen Konsens in der Eurogruppe.

Als Ökonom gebe ich folgendes zu bedenken: In einer Währungsunion fallen zwei makroökonomische Steuerungsinstrumente weg. Die Geldpolitik und die Wechselkurspolitik. Es bleibt nur die Fiskalpolitik.

Außerdem wissen wir, dass die Geldpolitik in einem großen Wirtschaftsraum immer pro-zyklisch wirkt. Regionen oder Länder mit hohem Wirtschaftswachstum und deshalb in der Regel auch höherer Inflationsrate, haben tendenziell zu niedrige Realzinsen. Regionen und Länder mit niedrigem Wachstum haben tendenziell zu hohe Realzinsen. Wir sehen das in Europa genauso wie in den USA oder China. Wenn die Geldpolitik pro-zyklisch wirkt, ist das ein guter Grund, das andere makroökonomische Instrument – die Fiskalpolitik – zu stärken.

Natürlich sollen alle Staaten in der Währungsunion zuerst ihre nationalen fiskalischen Puffer aufbauen, so wie es der Stabilitäts- und Wachstumspakt vorsieht. Aber diese nationalen Puffer könnten durch europäische Instrumente erweitert werden, ohne dass es zu Transfers kommt. Kurzfristige ESM-Kredite sind dabei nur eine Möglichkeit.

Ein letzter Punkt zum Thema Zukunft des ESM: Es gibt es Vorschläge, wie man eine Beteiligung der privaten Gläubiger (z.B. durch Schuldenrestrukturierungen) transparenter und effizienter gestalten kann. Denn es muss sichergestellt sein, dass der ESM nur Finanzhilfen an Mitgliedstaaten vergibt, deren Schulden tragfähig sind. Dies hat nichts mit einer automatischen Umschuldung zu tun. Der ESM kann den Prozess erleichtern, indem er eine Schuldentragfähigkeitsanalyse vorlegt und bei Gesprächen mit den Gläubigern und Schuldnern moderiert.

Lassen Sie mich noch einige Worte zur institutionellen und rechtlichen Basis des ESM sagen. Der ESM-Vertrag ist zwischenstaatlicher Natur. Dies bedeutet, dass der ESM rechtlich gesehen keine EU-Institution ist. Die Überführung des ESM in den Rechtsrahmen der Europäischen Union sollte zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen, wenn eines Tages der EU-Vertrag geändert wird.

Dabei könnte die Position der Europäischen Investitionsbank (EIB) als Vorbild dienen. Die EIB ist in den EU-Verträgen mit einem eigenen Protokoll, eigenem Kapital und einem Verwaltungsrat verankert, in dem ihre Anteilseigner – die EU-Mitgliedsstaaten – vertreten sind. Bis es zu einer Änderung des EU-Vertrages kommt, wird der Rechtsrahmen des ESM unverändert intergouvernemental bleiben.
 

Deutschland als Teil der Währungsunion

Da ich heute in München spreche, möchte ich zum Abschluss ein paar Worte zur Rolle Deutschlands in der Währungsunion sagen.

Deutschland ist der Euro-Rettungsstrategie gegenüber immer recht skeptisch gewesen. Dies beinhaltete auch die Rettungsschirme. Sie waren in Deutschland stets von juristischen Kontroversen begleitet. Oft wurde berichtet, es habe bei der Eurorettung „Rechtsbruch“ gegeben. Dabei hat das Bundesverfassungsgericht (BvG) die Rechtmäßigkeit der Rettungsschirme mehrfach festgestellt.

In den letzten sieben Jahren hat das Bundesverfassungsgericht insgesamt fünf Urteile in dieser Sache erlassen. Das Gericht hat dabei die Beteiligungsrechte des Bundestags gestärkt. Der deutsche Finanzminister braucht für alle wichtigen ESM-Entscheidungen ein Parlamentsmandat. Da alle wichtigen Entscheidungen des ESM einstimmig erfolgen, kann es deshalb keinen ESM-Beschluss gegen Bundesregierung und Parlament geben.

Auch der Europäische Gerichtshof hat festgestellt, dass die Gewährung von Finanzhilfen seitens des ESM nicht gegen die sogenannte „No-Bailout-Klausel“ verstößt. Der Grund dafür ist, dass die Programmstaaten weiterhin für ihre Verbindlichkeiten gegenüber den Gläubigern haftbar bleiben. Damit bleibt das Haftungsprinzip auch nach der Schaffung des ESM erhalten.

Ich habe es schon erwähnt: Hätte man die Rettungsschirme zum Höhepunkt der Eurokrise nicht ins Leben gerufen, wären Länder wie Griechenland, Irland und Portugal vermutlich aus der Währungsunion ausgeschieden. Aufgrund von Ansteckungseffekten wären auch andere Volkswirtschaften in Gefahr geraten und der Euroraum würde heute sicherlich anders aussehen. Auch Deutschland wäre mit seiner zentralen Lage im Herzen Europas und als exportorientierte Volkswirtschaft massiv betroffen.

Sehr geehrte Damen und Herren,

ich wurde vor kurzem gefragt, was mich beruflich antreibt. Meine Antwort war klar: Europa. Auch wenn es weiterhin Baustellen gibt. Wir haben viel erreicht. Und die Währungsunion ist an den Herausforderungen gewachsen.

Der ESM hat einen sichtbaren Beitrag zu mehr Stabilität, Wachstum und Investitionen in Europa geleistet. Dies spiegelt sich in der positiven Wirtschaftslage wieder. Nicht nur in einzelnen Ländern, sondern im gesamten Euroraum.

Die gute Wirtschaftslage sollte genutzt werden, um die Währungsunion noch robuster und widerstandsfähiger zu machen. Denn es ist wichtig, dass Europa gut vorbereitet ist, wenn die nächste Krise kommt.

Ich danke Ihnen für die Aufmerksamkeit und freue ich auf eine rege Diskussion mit Ihnen.